2.2 Направления и цели миграционной политики в Российской Федерации

Целями государственного регулирования миграционных процессов в России являются: обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ; удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах; рациональное размещение населения на территории страны; использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.

Основными направлениями государственного регулирования миграционных процессов являются:

1. разработка и создание единой системы иммиграционного контроля на территории России; совершенствование деятельности государственных органов исполнительной власти, осуществляющих иммиграционный контроль на территории России; координация их взаимодействия с органами пограничного и таможенного контроля;

2. активизация договорного процесса с государствами - участниками Содружества Независимых Государств и заключение двусторонних и многосторонних соглашений в рамках Содружества, определяющих ответственность сторон за поощрение или непротиводействие незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции, за нарушение границ Содружества, а также согласование порядка выдачи виз в пределах Содружества Независимых Государств;

3. усиление ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;

4. повышение ответственности руководителей организации независимо от их организационно-правовой формы за незаконное использование иностранных работников;

5. предоставление соответствующим федеральным органам исполнительной власти иностранным гражданам информации о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России и о порядке приобретения гражданства российской Федерации.

6. расширение договорной базы и обмен с иммиграционными органами иностранных государств информацией по проблемам, связанным с незаконной миграцией, и по другим вопросам в области регулирования миграционных процессов; обеспечение прав иммигрантов и контроль над ними; содействие добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания;

7. реализация мер по выдворению незаконных иммигрантов из Российской федерации в государства гражданской принадлежности или постоянного проживания.

18 августа 2008 года в 10 часов в Центре информационных технологий компании "Гарант" состоялось интернет-интервью заместителя руководителя Федеральной миграционной службы Российской Федерации Егоровой Екатерины Юрьевны. Тема интернет-интервью: "Миграционная политика в Российской Федерации: теория, практика, методы правового регулирования". В ходе данного интервью обозначились основные положения и направления миграционной политики в РФ, которые перечислены ниже.

Российская Федерация является второй в мире страной по количеству прибывающих мигрантов. Миграция, включая ее законодательное регулирование, относится к разряду комплексных общенациональных проблем, требующих учета всей суммы факторов, влияющих на ситуацию.

Миграционное законодательство в Российской Федерации постоянно совершенствуется. С января 2007 года действуют поправки к законам "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" и "О правовом положении иностранных граждан в РФ", принята Концепция демографической политики на период до 2025 года и многие другие. Однако многие принципиальные проблемы в сфере миграции до сих пор остаются нерешенными. К примеру, до сих пор нет эффективных рычагов регулирования миграционных потоков. Не решен вопрос о социальных гарантиях для иностранцев, которые трудятся в России. Не отрегулирован механизм квотирования иностранной рабочей силы. До сих пор не ясно, как отслеживать мигрантов, которые больны тяжелыми инфекционными болезнями, и за счет каких средств их лечить.

В интервью оговаривалось, что в числе первоочередных задач в сфере миграционной политики Российской Федерации находится: государственное регулирование трудовой миграции; стимулирование миграционного притока русскоязычного населения в рамках реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; создание эффективной системы адаптации мигрантов, их социализации в российском обществе; продолжение работы по заключению соглашений о реадмиссии как важнейшему инструменту по противодействию незаконной миграции, а также созданию инфраструктуры, необходимой для реализации указанных международных договоров.

Обсуждалась проблема "открытости" Российских границ. Как известно, в отношении мигрантов практически во всех европейских странах сейчас действуют крайне жесткие меры. В США при нынешнем президенте принято решение о возведении стены на границе с Мексикой. В Австралии рассматривается возможность выдворения за пределы страны этнических арабов. Жесткие меры в отношении незаконных переселенцев установлены Великобританией и Данией. Наше же государство крайне либерально в данном вопросе. Существует мнение, что Российская Федерация, открывая свои границы, поступает как иммиграционная страна, а не социальное государство европейского типа, приоритетно ориентирующееся на поддержание материального благополучия своего собственного коренного населения. Но, как было изложено в ходе интервью, в настоящее время действует безвизовый въезд лишь на пространство СНГ. Закрыть его на сегодняшний день невозможно, потому что ранее существовало огромное государство, связи между людьми, следовательно, должно быть обеспечено свободное осуществление родственных и дружеских контактов, развитие экономики. И существующие порядки въезда мигрантов в Россию из стран СНГ обусловлены, прежде всего, историей нашей страны.

В ходе интервью также говорилось о Федеральном законе "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", который позволил реализовать основную цель, ради которой он принимался: получение объективной информации о миграционной ситуации в стране. За счет упрощения процедур, гораздо больше граждан их выполняет. Отмечается значительный рост ставших на учет мигрантов: порядка 8 миллионов. Увеличение их числа произошло в несколько раз по сравнению с той процедурой, которая существовала раньше. Что касается административной ответственности, то за использование труда нелегальных рабочих может быть наложен установленный законодательством штраф до 800 тысяч рублей за одного незаконного мигранта. Достаточно разумно и избирательно подходит государство к применению крупных штрафных санкций и исходит при этом из того, что эти суммы штрафов должны играть, в первую очередь, определенную профилактическую функцию, чтобы работодатель, привлекая к труду нелегального мигранта, задумывался о последствиях, которые могут возникнуть. миграция сезонный маятниковый государственный

Рассматривались вопросы о механизме привлечения иностранной рабочей силы. "Это достаточно сложная конструкция, - говорила Екатерина Юрьевна,- которая должна учитывать и экономические факторы, и факторы готовности инфраструктуры регионов принимать такое количество мигрантов, и социальные последствия приезда трудовых мигрантов для коренного населения, отношения, которые существуют в принимающей среде к мигрантам, потребности экономики, то есть моментов здесь очень много. И я думаю, что совершенным назвать механизм привлечения иностранных работников ни в одной стране нельзя. Все государства над этим бьются и в какой-то степени это и расчеты, и где-то - эксперимент. Одно из приоритетных направлений совершенствования механизма привлечения рабочей силы - это корректировка механизма квотирования, а также целый ряд таких факторов, как, например, создание условий для приезда высококвалифицированных работников. Разработка условий для привлечения высококвалифицированных кадров может быть осуществлена по аналогии с Евросоюзом, где существует так называемая синяя карта для работников третьих стран, может быть, это будет предоставление каких-то преференций для крупных работодателей, которые вносят весомый вклад в экономику и создают рабочие места. Так что здесь еще работы будет, я думаю, много".

Поднимался в интервью вопрос о том, что наша страна столкнулась с неуклонным ростом числа нелегальной миграции. Кроме не регистрируемых мигрантов из стран СНГ, в Российской Федерации находятся транзитные мигранты из азиатских и африканских стран, которые используют постсоветское пространство как транзитный евразийский "коридор" в Западную Европу. Такие же намерения имеет и некоторая часть мигрантов из стран СНГ. Наша административная реформа негативно сказалась на росте нелегальной миграции. Резкое сужение правовой основы для обустройства въезжающих этнических россиян наложилось на односторонне понимаемый подход к ограничению получения гражданства РФ и ужесточению правового положения иностранных граждан. В результате этого нежелательными стали не столько выходцы из стран Азии и Африки, нелегально прибывающие в Россию, а в большей степени миллионы российских соотечественников, в том числе уже годами проживающие в Российской Федерации. Был поставлен вопрос о том, есть ли на законодательном уровне нормы, защищающие российских соотечественников? Егорова Е.Ю., заместитель руководителя Федеральной миграционной службы Российской Федерации, так ответила на данный вопрос: "Есть отдельный федеральный закон, который направлен на защиту прав соотечественников. Что касается возможностей получения гражданства от миграционных процедур для соотечественников. Граждане, которые проживали на территории РФ, во-первых, имеют право без квоты получить разрешение на временное проживание. Разрешение на временное проживание дает возможность для граждан государств СНГ в упрощенном порядке получить российское гражданство, норма эта еще действует в федеральном законе, поэтому в течение полугода можно стать гражданином РФ. Кроме того, существует программа оказания содействия добровольного переселения соотечественников из-за рубежа, которая также предоставляет определенные льготы и преференции гражданам из государств бывшего Советского Союза при переезде в РФ и возможности обустройства в России. Поэтому я не могу сказать, что именно административная реформа негативно сказалась на росте нелегальной миграции. Вообще, в рамках программы по переселению соотечественников переселилось 3500 человек. Я думаю, что, конечно, для наших соотечественников вызывает вопросы то, что ограничено количество регионов для переселения, и, в основном, программа ориентирована на те субъекты федерации, где, в первую очередь, ощущается отток населения и потребность в рабочей силе. Но не все в эти регионы хотят переезжать, то есть возможность выбора здесь несколько ограничена. Может быть, если будет принято решение о расширении этого перечня регионов для переселения, тогда и программа будет работать более эффективно".

Итак, действующее законодательство имеет пробелы, связанные с управлением миграционными процессами в Российской Федерации. Речь идет о регулировании въезда и выезда мигрантов, о всестороннем миграционном контроле, об оптимизации величины и направленности миграционных потоков. Вместе с тем необходимо усилить защиту прав и интересов граждан РФ вне зависимости от места проживания или пребывания, обеспечивать социально-экономическую адаптацию и интеграцию мигрантов на территории РФ. Кроме того, Российской Федерации как субъекту международного права необходимо обеспечивать соответствие внутреннего законодательства международным актам, касающимся прав беженцев и иных мигрантов, а также провести анализ международных договоров в отношении мигрантов, для выработки рекомендаций возможного присоединения Российской Федерации к этим документам на основе соблюдения национальных интересов. В отношениях с государствами - бывшими республиками СССР - также немало проблем, связанных с беженцами и вынужденными переселенцами, особенно в части соблюдения имущественных прав вынужденных мигрантов и гарантий выплат им компенсаций за оставляемое жилье и другое имущество.

Правовое регулирование проблем миграции предполагает заключение между государствами - странами СНГ - договоров, призванных разрешать межгосударственные споры, в том числе по вопросам защиты прав граждан. Особое значение имеет проблема реальности, гарантированности прав и свобод личности, поскольку именно это является основой построения демократического государства.

Взятый обществом курс на формирование правового государства, в характеристике которого главное состоит в том, чтобы на деле обеспечить приоритет прав и свобод человека (а тем более человека, полностью изменившего свой уклад жизни, попавшего в совершенно новые условия проживания), предъявляет новые требования к государственной деятельности по правовому регулированию миграционных процессов. Существенное значение имеют предпринятые в последние годы в России меры по использованию международного опыта, проверенного практикой государств с вековыми традициями демократии. Имеется в виду присоединение России к Конвенции ООН 1951 г. "О статусе беженцев" и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев.

Однако анализ существующего положения свидетельствует, что именно в части правового, а также организационного обеспечения реализации прав мигрантов наблюдается существенное отставание и нормотворческой практики и административно-правовой теории от потребностей жизни. В частности, до сих пор нет четкого понятия об административно-правовой охране прав и законных интересов беженцев и вынужденных переселенцев. В рамках миграционного контроля отсутствует учетный документ, который сопутствовал бы каждому въезжающему в страну мигранту и сохранялся бы до его отъезда из страны. Если же мигрант оставался в России на постоянное жительство, то этот документ должен отражать все изменения, связанные с его пребыванием. Отсутствие подобного учета не способствует организации надлежащего контроля за пребыванием мигрантов в России, что в свою очередь препятствует мигрантам полностью использовать свои права. Одной из причин малоэффективного правового регулирования миграционных процессов является отсутствие четких ориентиров для работников государственных органов, прежде всего Федеральной миграционной службы. Такие ориентиры могут появиться лишь в результате комплексной научной разработки фундаментальных и прикладных аспектов этой крупной социально-правовой проблемы.

Анализ практики и проблем деятельности Министерства социальных отношений Челябинской области в сфере социальной защиты семей с детьми

Проблема обеспечения нетрудоспособных и обездоленных стоит перед любым обществом и государством независимо от его уровня экономического и культурного развития. В социалистической командной экономике не только производство...

Миграционные процессы в России в минувшее десятилетие определялись влиянием отрицательных и положительных факторов. К отрицательным факторам относят распад бывшего СССР, проявления национализма, терроризм...

Государственная миграционная политика на современном этапе

Во многом обусловленные рядом объективных и субъективных внешних и внутренних факторов, тесным образом взаимосвязанных с динамично развивающимися политическими и социально-экономическими процессами...

Государственная молодежная политика в Российской Федерации

Дефицит внимания общества в сочетании с недостаточной социальной незащищенностью превращают молодежь в дестабилизирующую общественную силу. Вместе с тем речь идет о формировании пополнения...

Исследование и совершенствование молодежной политики Саянского района Красноярского края

Процессы социального развития, связанные с усилением роли молодежи в качестве потенциала развития общества, обусловили выделение молодежной политики в самостоятельное направление деятельности государств, социальных институтов общества...

Миграция как социально-политическая проблема и пути ее решения в современной России

Широко обсуждаемый проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации разработан на период до 2025 года и увязывается с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года...

Молодежная политика в России

Государственная молодежная политика в Российской Федерации осуществляется в целях: возрождения России, как государства, обеспечивающего достойную жизнь и свободное развитие своих граждан; создания правовых, социально-экономических...

Молодежная политика в России

Определение приоритетных направлений и основных механизмов реализации государственной молодежной политики строится с учетом: целей и конкретных задач государственной политики...

Развитие гражданского общества как необходимого условия обеспечения социально-политической безопасности

Парадокс состоит в том, что заранее определенных условий развития гражданского общества не существует -- ни благоприятных, ни негативных. Слабое государство, если оно авторитарно, может оказаться столь же тормозящим фактором, как и сильное...

Современный демографический потенциал России

Целями демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года являются стабилизация численности населения к 2015 году на уровне 142 - 143 млн. человек и создание условий для ее роста к 2025 году до 145 млн. человек...

Социальная адаптация мигрантов: сущность, проблемы

С каждым годом в России растет число мигрантов. Как следствие этого, существует острая необходимость в их трудоустройстве, обеспечении их жильем, оказании помощи в экономической, культурной, социальной адаптации. Как и любой социальный процесс...

Социальная политика Республики Беларусь

Социальная политика -- это система мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшением качества жизни населения и обеспечением социально-политической стабильности...

Социальная политика России

Социальная политика - одно из важнейших направлений, составная часть внутренней политики государства. Она призвана обеспечить расширенное воспроизводство населения, гармонизацию общественных отношений, политическую стабильность...

Социальная политика: основные направления и механизм реализации

Существует несколько определений термина «социальная политика». Социальная политика - это сфера изучения, включающая экономическую, политическую, социоправовую и социологическую экспертизу способов...

Стандартизация социальных услуг В РФ

Цели и принципы стандартов социальных услуг в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. 184-ФЗ «О техническом регулировании», а правила применения национальных стандартов Российской Федерации - ГОСТ Р 1...

Степенко В.Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин ДВЮИ ХГТУ.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. каждый человек может покинуть любую страну, включая и свою собственную <*>, т.е. каждый человек имеет право на эмиграцию. Это право, однако, согласно некоторым установленным законом ограничениям, необходимо для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц.

<*> Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Пункт 2 статьи 12.

Исследования процессов миграции условно выделяют три подхода к движению населения. Миграция рассматривается как многообразие пространственного движения населения независимо от его характера и целей; пространственные перемещения между населенными пунктами, что ведет к постоянной или временной смене места жительства и работы; процесс пространственного движения населения, который ведет к его территориальному перераспределению. Третий вид миграции, как правило, в настоящее время приводит к тому, что население из одного государства (где его плотность достаточно высока) перемещается на территорию другого государства (где низкая плотность населения и избыток рабочих мест).

Таким образом, любое территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами (государствами), независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности представляет собой миграцию <*>.

<*> Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1975. С. 10 - 11.

При анализе современных миграционных процессов выделяют такие понятия, как:

• мигрант - лицо, совершающее миграцию, т.е. переселение (внутреннее или внешнее) <*>;

<*> Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 244.

• эмигрант - лицо, выезжающее на постоянное место жительства в другое государство, покинувшее страну своего гражданства или постоянного проживания;
• иммигрант - гражданин одного государства, поселяющийся на постоянное или длительное время на территории другого государства <*>.

<*> Б.Ю.С.М. 1999. С. 776, 239.

Всю миграцию, как правило, делят на внутреннюю (внутри страны) и внешнюю (прибытие и убытие граждан иностранных государств и лиц без гражданства). В нашем случае речь будет идти только о внешней миграции, которая связана с пересечением Государственной границы и серьезным образом может повлиять на ситуацию (экономическую, политическую, социальную, демографическую) в том или ином регионе. Особенно сильное влияние внешняя миграция может оказать на регионы России с неустойчивым экономическим развитием, недостатками в обеспечении трудовых ресурсов, а также малым количеством проживающих на территории того или иного региона. В этом отношении отдельные регионы Дальнего Востока России (в частности, Хабаровский и Приморский края) являются недостаточно развитыми в экономическом плане, с небольшой плотностью населения и недостатком в рабочей силе. Причем нехватка трудовых ресурсов в Хабаровском крае скорее государственная, чем естественная. Это связано прежде всего:

• с оттоком населения с Дальнего Востока вообще, а из Хабаровского и Приморского краев в частности после распада СССР и началом проведения экономических реформ в России;
• нежеланием части населения края работать за те средства, которые им обещают на том или ином трудовом месте;
• нежеланием части предпринимателей связывать себя обязательствами перед жителями края (страхование, пенсия, надбавки и т.д.);
• с наличием более дешевой рабочей силы - китайских граждан, которые на любых условиях берутся за любую работу.

Все это говорит о социальных проблемах отдельных регионов на востоке России и побуждает рассматривать внешнюю миграцию в качестве фактора, оказывающего серьезное влияние на обстановку, сложившуюся в Хабаровском крае и Приморском краях.

1.1. Деятельность органов и должностных лиц в обеспечении правового регулирования миграционных процессов

Стремление людей к изменению места жительства обусловлено не только возможностью получения подходящей работы или перспективами роста социально-профессионального статуса, но и гораздо более широким кругом потребностей - экономических, социальных и иных. Принятие решения о перемене места жительства, а тем более переезде в другое государство обусловливается такими факторами, как:

• неудовлетворенные потребности человека на данном месте жительства;
• невозможность решить свои проблемы в данном государстве;
• невостребованность человека в государстве;
• наличие факторов в другом государстве, которые способны удовлетворить потребности человека.

Естественно, что между общественным интересом и интересами каждого в отдельности человека объективно возникают противоречия, разрешение которых необходимо регулировать правовыми методами. Каждое государство пытается воздействовать на миграционные процессы как экономическими, так и административными приемами и способами. Объектом воздействия выступает не миграция сама по себе, а та региональная система, в рамках которой совершается этот процесс, и миграционное поведение населения. В эту систему включаются такие составляющие, как экономическая, социальная, демографическая и экологическая. Естественно, что эффективно воздействовать на миграцию можно только при изучении всех этих потребностей. Только зная их, можно разработать средства для их удовлетворения.

Вместе с тем для подавляющей части миграции прямое воздействие на нее невозможно. Ею можно управлять только косвенно, т.е. необходимо создавать условия, в которых этот процесс может развиваться. Миграционные процессы могут только прогнозироваться исходя из темпов экономического развития, потребностей в трудовых ресурсах, климатических особенностей страны и ее регионов.

Основной причиной миграции можно считать наличие свободных рабочих мест. По крайней мере, процент занятости трудоспособного населения Хабаровского края недостаточен, чтобы покрыть имеющееся количество трудовых мест. На эти места претендуют жители КНР. Факторами миграции в данном случае можно считать более высокий уровень жизни (по крайней мере, в России по сравнению с КНР), лучшие природно-климатические условия и др. <*>

<*> Костаков В.Г. Прогноз занятости населения. М., 1999.

Каждое государство должно решать проблемы миграции в соответствии с нормами международного и национального права, которые регулируют миграционную политику. Так, в 1996 г. был принят Закон РФ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <*>, а также Указ Президента РФ "О совершенствовании порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации" <**> и Постановление Правительства РФ "О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции" <***>. В этих и других нормативных актах разработаны основы миграционной политики, расписаны функции и порядок деятельности конкретных должностных лиц и органов.

<*> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
<**> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1059.
<***> СЗ РФ. 1994. N 21. Ст. 2384.

Порядок и условия пребывания иностранных граждан на территории РФ регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <*>. На территории Хабаровского края иностранные граждане и лица без гражданства должны руководствоваться Постановлением главы администрации Хабаровского края от 12 марта 1999 г. N 107 "Об утверждении правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края".

<*>

Анализ нормативных актов по вопросам государственной миграционной политики Хабаровского края за 1993 - 2002 гг. дает основания полагать, что этот вопрос получил детальную регламентацию. За этот период было принято порядка 40 нормативных актов. Среди них такие, как:

• "О противодействии вовлечению в занятие проституцией граждан, выезжающих за рубеж с территории Хабаровского края" <*>;

<*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 16 октября 2000 г. N 354 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2000. N 10.

• "О согласовании Декларации о намерениях на строительство нефтепровода из России в Китай" <*>;

<*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 24 апреля 2001 г. N 157 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2001. N 4.

• "О создании рабочей группы по взаимодействию с участниками реализации проектов освоения шельфа о. Сахалин" <*>;

<*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 7 мая 2001 г. N 175 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2001. N 5.

• "О внесении изменений в Постановление главы администрации Хабаровского края от 12 марта 1999 г. N 107 "Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края" <*>;

<*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 10 июля 2000 г. N 244 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2000. N 7.

• "О мерах по упорядочению пребывания иностранных работников на территории Хабаровского края" <*>.

<*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 1 августа 2001 г. N 320 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2001. N 8.

Вопросы, рассматриваемые в этих правовых актах, регламентировали такие стороны жизни Хабаровского края, как: регулирование пограничного режима в зоне Хабаровского края и перемещение иностранных граждан через границу РФ - КНР; разрешение проблем по приграничным островным территориям в Хабаровском крае; урегулирование руслового и гидрологического состояния проток р. Амура и Хабаровского водного узла; условия судоходства по протоке Амурской; некоторые изменения правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края; упорядочение пребывания иностранных работников на территории Хабаровского края; противодействие криминальным структурам по вовлечению в занятия проституцией граждан РФ, выезжающих за рубеж с территории Хабаровского края, а также распространению наркотиков.

Раскрывая содержание и деятельность органов и должностных лиц в обеспечении правового регулирования миграционных процессов через границу, необходимо отметить ряд существенных обстоятельств, которые могут оказать серьезное влияние на экономическую, социально-политическую и даже демографическую ситуацию в Хабаровском крае. Речь идет о том, что в связи с так называемым реформированием страны идет отток русскоязычного населения из Хабаровского, Приморского и других регионов Дальнего Востока. Тем самым сменяется количество населения этого региона. Это так называемая внутренняя миграция. Вместе с тем усиливается внешняя миграция, особенно со стороны граждан КНР. Миграционные процессы в крае происходят интенсивно, причем количество осевших в России иностранных туристов, въехавших на безвизовой основе, из года в год увеличивается.

Основные способы оседания иностранцев в России.

1. Безвизовый въезд под видом туристов, но с коммерческими целями.

Основная часть дохода коммерческой деятельности идет на скупку жилья, аренду (скупку) земли, недвижимости на имя родственников, легально проживающих в России, либо подставных лиц. По данным ОКПП <*> "Хабаровск", в Хабаровский край пытались въехать по подложным паспортам: в 1997 г. - 94 человека; в 1998 г. - 109; в 1999 г. - 126; в 2000 г. - 151 человек; в 2001 г. - более 180; в 2002 г. - более 230 человек. Многие криминальные авторитеты КНР, отбыв наказание, уезжают из страны, перебираются в Россию и отсюда руководят своей преступной деятельностью.

<*> ОКПП - отдельный контрольно-пропускной пункт.

1. Утеря собственных документов в России. После этого возвращение домой становится якобы невозможным. На 1 января 2002 г. в розыске по Хабаровскому краю находится более 200 человек, лиц, прибывших из КНР.
2. Фиктивный брак с гражданином России дает право на получение вида на жительство, а впоследствии и российского гражданства. Доказать фиктивный брак сложно, как правило, этим никто не занимается. Но число таких браков только по Хабаровскому краю из года в год растет: в 1995 г. - 8; 1996 г. - 17; 1997 г. - 23; 1998 г. - 41; 1999 г. - 54; 2000 г. - 67.
3. Обучение иностранных граждан в вузах России и других учебных заведениях. На 1 января 2002 г. в Хабаровском крае обучалось более 300 учащихся и студентов из КНР.

Если суммировать все эти цифры, то только по Хабаровскому краю видно, что из Китая приехало и находится более 8000 человек граждан КНР (данные на 1 января 2002 г.). Если исходить из того, что в Хабаровском крае проживает 1529700 человек (данные на 1 января 2000 г.), то получается, что китайцы составляют 0,53% населения края. Тенденция к увеличению проживающих на территории Хабаровского края китайских граждан проявляется наглядно и из года в год растет.

Все эти процессы и требуют конкретной работы в области миграционной политики как в масштабе страны, так и на региональном уровне в субъектах Российской Федерации. Особенно сложна и многообразна деятельность органов власти субъектов РФ, которые имеют выход на Государственную границу. Свою практическую работу они должны увязывать с общей политикой центрального руководства и координировать с органами и должностными лицами, которые в той или иной мере регулируют процессы, происходящие на границе, т.е. ФПС РФ, МИД РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК РФ, СВР РФ.

1.2. Деятельность органов и должностных лиц ФПС по предотвращению незаконной миграции

Укрепление взаимных экономических, политических, научно-технических и культурных связей Российской Федерации с иностранными государствами способствует облегчению режима международных контактов, приведению законодательства и практики в соответствие с международными стандартами, пактами и договорами. Они касаются упрощения ряда ранее действовавших ограничений и более полного правового закрепления порядка оформления въезда в Россию и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства, расширения безвизовых поездок, упрощения таможенных формальностей и т.п.

Для урегулирования вопросов правового положения иностранных граждан в Российской Федерации и осуществления ими на территории России трудовой и предпринимательской деятельности 21 июня 2002 г. Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <*>, который вступил в силу с 1 ноября 2002 г. В развитие данного Закона Правительством Российской Федерации разработаны постановления, в которых утверждены форма миграционной карты, порядок выдачи вида на жительство и квоты трудовой миграции. Эти три документа позволят оптимизировать взаимоотношения государства и мигрантов, в первую очередь трудовых, которые сейчас на 90% находятся в тени и контролируются "серой" экономикой и криминалом.

<*> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

Несмотря на все эти меры, отдельные иностранные граждане и граждане Российской Федерации пытаются пересечь Государственную границу и тем самым совершают правонарушение.

В настоящее время можно констатировать, что в России не разработан механизм легализации мигрантов, подчас незаконно пребывающих в РФ. По данным экспертов, численность незаконных мигрантов из стран Ближнего и Среднего Востока, Северной Африки и Индокитая колеблется от 2 до 10 миллионов человек. Они незаконно прибывают в Россию, ассимилируются, а впоследствии у них рождаются дети. К этому потоку мигрантов следует добавить граждан из стран СНГ, которые в большинстве своем решают проблемы трудоустройства, а это сказывается на общем трудоустройстве российских граждан. С одной стороны, нелегалы заполняют вакансии в непрестижных отраслях и работах, от чего отказываются местные жители. С другой стороны, они не платят налогов, но пользуются социальными льготами, сферой услуг, что вызывает недовольство местного населения. Особую тревогу вызывают организованные структуры враждующих между собой землячеств иностранцев из ближнего и дальнего зарубежья, которые оказывают существенное влияние на формирование криминогенной обстановки в государствах СНГ. Возрастает доля участия мигрантов в обороте наркотиков, оружия, валюты, переправе "живого товара" за границу, изготовлении и сбыте поддельных документов и безакцизных спиртных напитков. В этой связи эксперты отмечают, что эффективность борьбы с незаконной миграцией в рамках Содружества на данный момент сдерживается отсутствием практической скоординированности миграционной политики стран, незавершенностью законодательной базы как на национальном уровне, так и в рамках Содружества. А потому данная проблема обсуждалась в сентябре 2002 г. в Москве на 13-м заседании Экономического совета СНГ. Для создания полноценной системы иммиграционного контроля потребуется не менее полутора-двух лет, а на легализацию уже находящихся в стране нужно еще несколько лет.

После реформирования органов, занимающихся регулированием миграционных процессов, оказалось, что в стране нет полноценного банка данных по трудовой миграции и по предприятиям, которые нуждаются в трудоспособных мигрантах. МВД России осуществляет работу по созданию банка данных по трудовой миграции, взаимодействуя при этом с Министерством труда и социального развития Российской Федерации. В ближайшее время в России будет сформирована иммиграционная инспекция, которая будет способна проверить, кто из мигрантов находится в стране законно, кто легально трудится, а кто нарушил законодательство. Большинство юристов склоняются к выводу о необходимости привлечения к административной и уголовной ответственности лиц, осуществляющих деятельность по организации и содействию незаконной миграции. И предлагают обозначить эту ответственность следующим образом: "...за организацию и содействие незаконной миграции привлекать к штрафу в размере от 7 до 10 тысяч МРОТ, а за повторное преступление - от 3 до 5 лет лишения свободы".

Основные положения правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяет Конституция РФ. Более детальная регламентация их прав и обязанностей содержится в текущем законодательстве. Порядок въезда в Россию и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства установлен Федеральным законом от 18 июля 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <*>. Согласно этому Закону иностранные граждане могут въезжать в Россию и выезжать из России при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Лица без гражданства могут въезжать в Россию и выезжать из России при наличии российской визы по действительным документам, выданным соответствующими органами государства их проживания, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

<*> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.

Основанием для оформления въезда в Россию иностранных граждан или лиц без гражданства является письменное обращение в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации. В случае если иностранные граждане намерены въехать в Россию по приглашению физического или юридического лица, порядок оформления такого приглашения устанавливается Правительством Российской Федерации. Основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства является также надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке.

Въезд в Россию иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть не разрешен, если они:

• при обращении за российской визой не смогли подтвердить наличия средств для проживания на территории России и выезда из России или предъявить гарантии предоставления таких средств в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации;
• в пункте пропуска через Государственную границу РФ нарушили правила пересечения Государственной границы, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения;
• сообщали о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения.

Указанным Законом от 18 июля 1996 г. въезд в Россию иностранным гражданам или лицам без гражданства не разрешается в случаях, если:

• это необходимо в целях обеспечения безопасности государства;
• в период своего предыдущего пребывания в России они были осуждены в соответствии с российским законодательством за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления или в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы России в принудительном порядке, - в течение пяти лет после отбытия наказания за совершенное преступление или в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке;
• они не предъявили документы, необходимые для получения российской визы в соответствии с законодательством России, - до их представления;
• они ходатайствуют о российской визе на срок не более трех месяцев и не представили сертификата об отсутствии у них ВИЧ-инфекции, - до представления такого сертификата.

Настоящим Законом предусмотрены определенные ограничения на выезд из России иностранных граждан или лиц без гражданства. Данное ограничение может быть применено, если они:

• в соответствии с российским законодательством задержаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в качестве обвиняемого, - до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда;
• осуждены за совершение преступления на территории России, - до отбывания (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;
• уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторон;
• не выполнили предусмотренные российским законодательством обязательства по уплате налогов, - до выполнения этих обязательств.

Помимо этого, в Законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" определен порядок транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию России. Транзитный проезд осуществляется, как правило, без права на остановку. Проезд в государство назначения всеми видами пассажирского транспорта разрешается по предъявлении российской транзитной визы, визы на выезд в сопредельное с Россией по маршруту следования государство либо визы государства назначения и действительных для выезда из России проездных билетов или подтвержденной гарантии их приобретения в пункте пересадки на территории России. Транзитный проезд без визы разрешается иностранному гражданину или лицу без гражданства в случаях, если они: а) совершают беспересадочный полет воздушным транспортом через территорию РФ; б) следуют на самолете международной авиалинии с пересадкой в аэропорту на территории РФ и имеют надлежащим образом оформленные документы на право въезда в государство назначения и авиабилет с подтвержденной датой вылета из аэропорта пересадки на территории РФ в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки; в) проживают на территории государства, с которым Российская Федерация имеет соответствующий международный договор.

Таким образом, совместная практическая деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и органов внутренних дел способствует предотвращению незаконной миграции.

1.3. Деятельность органов и должностных лиц ФПС России по обеспечению задач цивилизованного пересечения границы

В районах, прилегающих к Государственной границе, как правило, проживают определенные категории населения, которые занимаются хозяйственной, промысловой и иной деятельностью. Запрещать или ограничивать их деятельность невозможно. Как показывает статистика, жители приграничных районов в основном обеспечивают свои областные, районные центры: продуктами сельского хозяйства на 73%; рыбой на 82%; мясом на 67%; молочной продукцией на 56% <*>.

Естественно, что хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением границы, и иным образом затрагивает интересы как России, так и сопредельных государств и должна осуществляться таким образом, чтобы не наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности или содержать угрозу нанесения такого ущерба. Однако ведение хозяйственной и иной деятельности не должно создавать помехи содержанию и охране границы.

Наличие границ между государствами всегда было предметом споров, инцидентов и различных конфликтных ситуаций, разрешение которых мирными способами было главным во взаимоотношениях соседствующих держав.

Порядок разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима Государственной границы, отнесен к компетенции пограничных представителей РФ, МО РФ, МИД РФ. Это определено: в договорах между РФ и сопредельными государствами о Государственной границе и ее режиме; Законом РФ "О Государственной границе РФ" 1993 г. с дополнениями и изменениями; решениями Правительства РФ <*>.

<*> Постановление Правительства РФ об утверждении Положения о пограничных представителях РФ // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1971.

Лица, воздушные суда, невоенные морские, речные суда и военные корабли, транспортные средства, пересекающие Государственную границу в нарушение правил, установленных Законом РФ "О Государственной границе РФ" 1993 г., признаются нарушителями Государственной границы.

Иностранные граждане, апатриды, пересекшие границу РФ с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения привлекаются к ответственности, предусмотренной законодательством РФ.

В случаях, когда в отношении указанных лиц, нарушителей Государственной границы, отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и они не пользуются правом получения политического убежища, предоставленного Конституцией РФ <*>, пограничные войска в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу. Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором РФ с этим государством, пограничные войска РФ выдворяют их за пределы РФ в определенных пограничными войсками местах. О выдворении иностранных лиц и апатридов за пределы РФ из пунктов пропуска через Государственную границу уведомляются власти государства, на территорию которого они выдворяются, если:

<*> Конституция РФ. М., 1993. Ст. 63. П. 31.

• это предусмотрено договором РФ с соответствующим государством;
• к нарушителю применена мера административного наказания - административное выдворение за пределы РФ.

Если в пункт пропуска через границу прибыли российские граждане, утратившие документы на право въезда в Россию в период пребывания за границей, то они находятся там до тех пор, пока компетентные органы не установят их личность и обстоятельства утраты документов. Условия их пребывания в пунктах пропуска через границу определяются: Федеральной службой безопасности РФ, МВД РФ, ФПС России, ГТК РФ.

Общий распорядок работы пункта пропуска - время начала и окончания работы, технологические перерывы, графики (расписания) оформления физических лиц, транспортных средств и грузов, следующих через Государственную границу, - утверждается совместным решением руководителей государственных контрольных органов и начальников аэропорта, аэродрома, морского, речного порта, железнодорожного вокзала, станции, иных транспортных предприятий. Последовательность осуществления всех видов контроля в пунктах пропуска определяется типовыми схемами организации пропуска через Государственную границу физических лиц, транспортных средств и грузов по видам международного сообщения, которые согласовываются с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими различные виды контроля, и утверждается нормативными правовыми актами соответствующих транспортных министерств и ведомств. Технологические схемы пропуска через Государственную границу Российской Федерации физических лиц, транспортных средств и грузов в конкретных пунктах пропуска вводятся в действие совместными решениями руководителей государственных контрольных органов и администрации пункта пропуска. Следует отметить, что режим в пунктах пропуска через Государственную границу включает правила: въезда в эти пункты; пребывания и выезда из пунктов пропуска лиц и транспортных средств; нахождения и вывоза товаров и животных - устанавливаемые исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля.

Режим в пунктах пропуска через Государственную границу устанавливается:

• транспортными министерствами и ведомствами РФ в соответствии с положениями Закона РФ "О Государственной границе РФ" 1993 г.;
• международными договорами РФ;
• нормативными актами, согласованными с пограничными войсками и государственным таможенным контролем России.

Режим пропуска через Государственную границу осуществляется в соответствии с распоряжением начальника аэропорта, порта, железнодорожного (автомобильного) вокзала, которое основывается на нормативном акте соответствующего министерства с учетом местных условий и по согласованию с соответствующими органами. Если пункт пропуска установлен не в аэропортах, портах, вокзалах, то его режим устанавливается пограничными войсками РФ в соответствии с требованиями российского и международного законодательства и по соглашению с таможенными и другими органами.

Въезд и выезд лиц, транспортных средств, животных осуществляется: в специально выделенных местах; по пропускам, выданным администрацией аэропортов, вокзалов, портов; по согласованию с Пограничными войсками РФ.

Места, продолжительность стоянок в пунктах пропуска через Государственную границу транспортных средств заграничного следования определяются соответствующей администрацией (аэропорта, вокзала, порта) по согласованию с Пограничными войсками РФ и таможенными органами. В этот период доступ лиц, любые контакты ограничиваются (и даже запрещаются, если в этом есть необходимость). Посадка, высадка пассажиров, погрузка, выгрузка багажа производятся только с разрешения Пограничных войск и таможенных органов.

Владельцы транспортных средств обязаны вскрыть для досмотра все перевозимое (даже если оно было опечатано и опломбировано). Все передвижения, маневры транспортных средств осуществляются только с разрешения пограничных войск РФ. Что касается невоенных иностранных судов, то они могут заходить в порты РФ, открытые для таких заходов. Правила захода, пребывания в этих портах, производство грузопассажирских операций, сход на берег и посещение порта посторонними лицами устанавливаются: Законом РФ "О Государственной границе РФ"; иными законодательными актами РФ; решениями Правительства РФ, публикуемыми в "Извещениях мореплавателям" и "Путевых листках".

Невоенные иностранные суда, следующие в порты РФ, сообщают властям порта: время прибытия; тактико-технические характеристики судна пребывания; другие интересующие друг друга сведения.

Невоенные суда иностранных государств, установившие для судов РФ разрешительный или уведомительный порядок захода в свои порты, заходят в порты РФ после получения на то разрешения российских компетентных органов по принципу взаимности.

Иностранные военные суда заход во внутренние воды и порты РФ осуществляют по предварительному разрешению Правительства РФ. Порядок захода, пребывания иностранных кораблей во внутренних водах РФ регулируются правилами, установленными в "Извещениях мореплавателям".

Таким образом, режим в пунктах пропуска через Государственную границу включает правила въезда в эти пункты и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных. Эти правила установлены Законом РФ "О Государственной границе РФ" и Положением о пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. <*>

<*> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 485. П. 4.

В целях улучшения работы в пунктах пропуска, недопущения правонарушений со стороны отдельных должностных лиц их деятельность координируется. Так, государственные контрольные органы и администрация пунктов пропуска координируют свою деятельность по следующим основным направлениям:

• осуществляют совместный анализ складывающейся обстановки в пункте пропуска, прогнозирование тенденций по изменению пассажирского и грузового потоков, возможных нарушений правил пересечения Государственной границы Российской Федерации физическими лицами и перемещения через нее транспортных средств и грузов;
• разрабатывают и реализуют предложения по совершенствованию работы пункта пропуска;
• разрабатывают и утверждают схемы пропуска через Государственную границу Российской Федерации и планы взаимодействия.

Координация деятельности государственных контрольных органов и администрации пунктов пропуска по вопросам поддержания режима в пунктах пропуска возлагается на командиров частей пограничного контроля, поддержания режима зоны таможенного контроля - на руководителей таможенных органов, производственной и хозяйственной деятельности - на руководителя администрации пункта пропуска.

В целях обеспечения координации деятельности созываются координационные совещания, в состав которых входят руководители подразделений государственных контрольных органов в пунктах пропуска, территориальных органов безопасности и внутренних дел, администрации пункта пропуска, а также представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. Члены координационного совещания при обсуждении вопросов и принятии решений пользуются равными правами. На координационные совещания в случае необходимости могут быть приглашены другие лица по решению членов координационного совещания.

Федеральными органами исполнительной власти в пунктах пропуска через Государственную границу создаются подразделения органов внутренних дел, органов пограничного, таможенного, миграционного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного и автогрузового контроля, а также инспекции государственного надзора, служба авиационной безопасности, службы, обеспечивающие контроль за безопасностью движения на железнодорожном транспорте. Правила в пунктах пропуска через Государственную границу устанавливаются с учетом местных условий, по согласованию с соответствующими должностными лицами, представителями пограничных войск РФ, таможенного, санитарного и иных видов контроля.

Пограничный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу осуществляется подразделениями пограничных войск и включает:

• проверку документов на право въезда и выезда из РФ;
• досмотр транспортных средств с целью обнаружения нарушений правил пересечения Государственной границы;
• при необходимости привлекаются подразделения и лица таможенного, санитарного, ветеринарного, фитосанитарного и других видов контроля.

Таким образом, рассмотрение деятельности государственных органов и должностных лиц в обеспечении правового регулирования миграционных процессов позволяет определить приоритетные направления использования трудовой миграции, которая осуществляется в легальной (по трудовым контрактам) и нелегальной формах.

Каждому гражданину Российской Федерации, так же как и иностранным гражданам, находящимся на территории России, практически ежедневно приходится сталкиваться с предъявлением или оформлением каких-либо паспортно-визовых документов. Ежедневно в своей работе с паспортами граждан России и иностранных граждан имеют дело работники туристических фирм, пограничники, сотрудники органов внутренних дел и многие другие категории служащих государственных учреждений. Регистрационный учет граждан России, порядок въезда и выезда за границу - вот далеко не полный перечень вопросов, которые в последние годы стали все больше интересовать всех жителей нашей страны. В связи с этим деятельность паспортно-визовой службы МВД России приобретает особое значение.

Причины нереализации положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации

Основные положения Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 года остаются нереализованными. В первую очередь это относится к ее направлениям в области создания условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию и области разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой. Сложившееся положения дел можно объяснить следующими причинами:

• Мероприятия по реализации Концепции с самого начала стали носить точечный и технический характер. Они не сопровождались системными изменениями в институтах, регулирующих миграционные процессы, как это было заложено в Концепции, а следовательно, их эффективность была весьма ограничена.
• Реализация системного подхода в управлении миграцией требует согласованных действий со стороны всех заинтересованных органов государственной власти. Однако, из-за узковедомственных интересов, единства по большему кругу вопросов не наблюдалось. Наибольшие успехи были достигнуты как раз по тем направлениям, намеченным Концепцией, где межведомственные разрывы были преодолены: образовательная миграция и академическая мобильность – ФМС России, Минобразования и НИУ ВШЭ, противодействие незаконной миграции - ФМС России, МВД России и ФСБ России.
• В ряде случаев, как например, с трудовой миграцией, адаптацией и интеграцией мигрантов, ФМС России вынуждена была решать в том числе вопросы, не относящиеся к кругу ее компетенций. К сожалению, другие ведомства, имеющие прямое отношение к названным направлениям, фактически устранились от участия в мероприятиях по реализации положений Концепции.
• Следует отметить, что значительная часть общества воспринимает миграционные процессы исключительно в негативном свете, а многие политики и эксперты при трактовке мер миграционной политики опираются на свой личный опыт и руководствуются не стратегическим видением проблемы, а ситуационными реакциями. Многие изначально воспринимали Концепцию государственной миграционной политики на период до 2025 года как излишне либеральную, что совершенно не соответствует содержанию документа.
• Не следует исключать, что противодействие прозрачности и институциональным изменениям связаны с коррупционными и лоббистскими интересами ряда чиновников и работодателей, тесно связанных с миграционными процессами.
• Несомненно, недостаточная изученность и отсутствие прогнозов рынка труда, роли мигрантов в экономике страны также сказалась на ходе реализации положений Концепции. Исследования тормозит узкая статистическая база. В стране фактически отсутствует система государственного статистического наблюдения за миграционными процессами в форме регулярных выборочных обследований или блока вопросов в уже действующих обследованиях. Административные источники данных медленно совершенствуются и не всегда открыты. Доступная отчетность управления по вопросам миграции МВД России имеет объективные ограничения для применения. Это административные данные, не являющиеся результатом анализа миграционной ситуации, факторов и последствий миграции.
• Отдельная причина – недостатки в подготовке кадров. Как таковых специалистов по вопросам миграции (а точнее - администрирования этого процесса) в нашей стране никто не готовит. Как показывает практика, курсов повышения квалификации недостаточно для подготовки руководителей среднего и высшего звена управленцев в области миграции. Несмотря на проведение курсов повышения квалификации отдельных программ (РАНХиГС, Университет управления и др.), в России нет стандартной образовательной программы для работников органов миграции. Сроки реализации Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 года еще не вышли, а сегодня речь заходит о её ревизии и, по сути дела, разработке новой Концепции. Те предложения, которые выдвигаются рядом экспертных групп в настоящее время, во многом повторяют или развивают положения Концепции 2012 года. В этом смысле скорее имеет смысл говорить об уточнении или ревизии этой Концепции с учетом произошедших изменений в законодательстве, экономике, демографии страны, в международной ситуации, а также с учетом тех причин, которые тормозили реализацию ее положений.

Материал подготовлен в рамках проекта Фонда фундаментальных исследований НИУ ВШЭ ТЗ-107
Денисенко Михаил Борисович – Заместитель директора Института демографии Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Чудиновских Ольга Сергеевна - и.о. Заведующей лабораторией экономики народонаселения и демографии экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г.
Подогреваемое средствами массовой информации и разными опросами населения с «наводящими» вопросами, предвосхищающими «нужный» ответ.
В частности, в одной из региональных программ, принятых в 2016 году, говорится, что «Разработка и реализация программы определяются актуальностью проблемы привлечения дополнительных трудовых ресурсов в экономику Алтайского края с целью удовлетворения потребности в квалифицированных кадрах, необходимостью решения демографической проблемы». При явном экономическом смысле поставленной задачи в тексте программы подчеркивается, что сфера её действия – социальная. Имеет место логическое противоречие – декларируется собирательство «Русского мира» по этническому и «лингво-цивилизационному» критерию, и в то же время предпринимаются попытки использовать экономические фильтры, т.е. отбирать участников программы на основании востребованных в регионе профессий. Некоторые регионы рассматривают иностранных студентов как потенциал для участия в Госпрограмме, но при условии, что они соответствуют определению «соотечественник», установленным законом (см. Методические рекомендации по привлечению в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, иностранных студентов, обучающихся в учреждениях высшего профессионального и среднего специального образования Саратовской области. 2015)
Всего в целях организации приема граждан Украины были приняты 52 нормативных и распорядительных актов различной юридической силы. См.: Федеральная миграционная служба. Итоговый доклад о миграционной ситуации, результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2015 год. Москва, 2016. С. 14.
Послание Президента РФ Федеральному собранию, декабрь 2013 г.

Кoнцeпция гoсудaрствeннoй мигрaциoннoй пoлитики Рoссийскoй Фeдeрaции нa пeриoд дo 2025 гoдa .
I. Oбщиe пoлoжeния Кoнцeпции гoсудaрствeннoй мигрaциoннoй пoлитики Рoссийскoй Фeдeрaции

1. Нaстoящaя Кoнцeпция прeдстaвляeт сoбoй систeму взглядoв нa сoдeржaниe, принципы и oснoвныe нaпрaвлeния дeятeльнoсти Рoссийскoй Фeдeрaции в сфeрe мигрaции.

2. Нaстoящeй Кoнцeпциeй oпрeдeляются цeли, принципы, зaдaчи, oснoвныe нaпрaвлeния и мexaнизмы рeaлизaции гoсудaрствeннoй мигрaциoннoй пoлитики Рoссийскoй Фeдeрaции.

3. Нaстoящaя Кoнцeпция рaзрaбoтaнa в сooтвeтствии с Кoнституциeй Рoссийскoй Фeдeрaции, фeдeрaльными кoнституциoнными зaкoнaми, фeдeрaльными зaкoнaми и иными нoрмaтивными прaвoвыми aктaми Рoссийскoй Фeдeрaции вo взaимoсвязи с Кoнцeпциeй гoсудaрствeннoй нaциoнaльнoй пoлитики Рoссийскoй Фeдeрaции, Кoнцeпциeй дeмoгрaфичeскoй пoлитики Рoссийскoй Фeдeрaции нa пeриoд дo 2025 гoдa, Кoнцeпциeй дoлгoсрoчнoгo сoциaльнo-экoнoмичeскoгo рaзвития Рoссийскoй Фeдeрaции дo 2020 гoдa, Стрaтeгиeй нaциoнaльнoй бeзoпaснoсти Рoссийскoй Фeдeрaции дo 2020 гoдa и другими дoкумeнтaми стрaтeгичeскoгo плaнирoвaния, a тaкжe с oбщeпризнaнными принципaми и нoрмaми мeждунaрoднoгo прaвa и oбязaтeльствaми Рoссийскoй Фeдeрaции, вытeкaющими из мeждунaрoдныx дoгoвoрoв в сфeрe мигрaции.

Очень важный совет, прежде чем мигрировать в какую бы то не было страну, желательно разумеется выучить язык хотябы на уровне быта. К примеру сегодня популярным направлением миграции стало направление с России в Италию, и здесь на сайте можно пройти курсы итальянского довольно эффективно. Поскольку изучение идет по специальной методике, которая разумеется подразумевает легкое и максимально эффективное изучение, что в свою очередь экономит ваше время...

4. Рaзрaбoткa нaстoящeй Кoнцeпции oсущeствлeнa с учeтoм oтeчeствeннoгo и мeждунaрoднoгo oпытa в сфeрe упрaвлeния мигрaциoнными прoцeссaми и oбуслoвлeнa нeoбxoдимoстью oбoзнaчeния стрaтeгичeскиx oриeнтирoв мигрaциoннoй пoлитики вo взaимoсвязи с oжидaeмыми пeрспeктивaми экoнoмичeскoгo, сoциaльнoгo и дeмoгрaфичeскoгo рaзвития Рoссийскoй Фeдeрaции, внeшнeй пoлитики Рoссийскoй Фeдeрaции и интeгрaциoнными прoцeссaми нa тeрритoрияx гoсудaрств – учaстникoв Сoдружeствa Нeзaвисимыx Гoсудaрств, Тaмoжeннoгo сoюзa и Eдинoгo экoнoмичeскoгo прoстрaнствa, a тaкжe с oбщeмирoвыми тeндeнциями глoбaлизaции. Рeaлизaция нaстoящeй Кoнцeпции дoлжнa спoсoбствoвaть рaзрeшeнию прoблeм, прeпятствующиx эффeктивнoму рeгулирoвaнию мигрaции и снижeнию сoциoкультурныx, экoнoмичeскиx и пoлитичeскиx рискoв, связaнныx с притoкoм мигрaнтoв.

5. Для цeлeй нaстoящeй Кoнцeпции испoльзуются слeдующиe oснoвныe пoнятия:

a) aкaдeмичeскaя мoбильнoсть – мeждунaрoдныe пeрeмeщeния учeныx и прeпoдaвaтeлeй в цeляx oсущeствлeния нaучнoй и прeпoдaвaтeльскoй дeятeльнoсти, oбмeнa oпытoм, прeдстaвлeния рeзультaтoв исслeдoвaний, a тaкжe в другиx прoфeссиoнaльныx цeляx;

б) врeмeннaя мигрaция – мeждунaрoднaя или внутрeнняя мигрaция, кoтoрaя сoвeршaeтся нa oпрeдeлeнный пeриoд врeмeни бeз пeрeмeны пoстoяннoгo мeстa житeльствa. Врeмeннaя мигрaция oсущeствляeтся с цeлью рaбoты (врeмeннaя трудoвaя мигрaция), учeбы (oбрaзoвaтeльнaя мигрaция) и тoму пoдoбнoгo;

в) дoлгoсрoчнaя мигрaция – мeждунaрoднaя или внутрeнняя мигрaция, кoтoрaя сoвeршaeтся нa длитeльный пeриoд (нe мeнee oднoгo гoдa);

г) квoтирoвaниe привлeчeния инoстрaннoй рaбoчeй силы – рeгулирoвaниe числeннoсти инoстрaнныx рaбoтникoв, привлeкaeмыx к oсущeствлeнию трудoвoй дeятeльнoсти нa тeрритoрии Рoссийскoй Фeдeрaции;

д) крaткoсрoчнaя мигрaция – мeждунaрoднaя или внутрeнняя мигрaция, кoтoрaя сoвeршaeтся нa нeпрoдoлжитeльный срoк (мeнee oднoгo гoдa). Пeрeмeщeния с рeкрeaциoнными цeлями, нa лeчeниe или в крaткoсрoчныe кoмaндирoвки к мигрaции нe oтнoсятся;

e) мигрaция нa пoстoяннoe мeстo житeльствa – мeждунaрoднaя или внутрeнняя мигрaция, кoтoрaя прeдпoлaгaeт смeну пoстoяннoгo мeстa житeльствa;

ж) нeзaкoннaя мигрaция – пeрeмeщeния в Рoссийскую Фeдeрaцию с нaрушeниeм зaкoнoдaтeльствa Рoссийскoй Фeдeрaции, кaсaющeгoся въeздa, прeбывaния (прoживaния) инoстрaнныx грaждaн нa тeрритoрии Рoссийскoй Фeдeрaции и (или) oсущeствлeния ими трудoвoй дeятeльнoсти;

з) oбрaзoвaтeльнaя (учeбнaя) мигрaция – мигрaция с цeлью пoлучeния или прoдoлжeния oбрaзoвaния;

и) oргaнизoвaннoe привлeчeниe инoстрaннoй рaбoчeй силы (инoстрaнныx рaбoтникoв) – дeятeльнoсть гoсудaрствa или упoлнoмoчeнныx нeгoсудaрствeнныx структур пo oргaнизaции пeрeмeщeний инoстрaнныx рaбoтникoв в Рoссийскую Фeдeрaцию, включaющaя oргaнизoвaнный нaбoр нeoбxoдимыx рaбoтникoв в стрaнe прoисxoждeния, иx дoвыeздную пoдгoтoвку, приeм и трудoустрoйствo нa зaкoнныx oснoвaнияx нa зaрaнee выдeлeнныe рaбoчиe мeстa;

к) сeзoннaя трудoвaя мигрaция – вид трудoвoй мигрaции инoстрaнныx грaждaн, рaбoтa кoтoрыx пo свoeму xaрaктeру зaвисит oт сeзoнныx услoвий и oсущeствляeтся тoлькo в течение части года;

л) трудовая миграция – временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг).

II. Условия формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации

6. Миграционные процессы играют значимую роль в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации. За последние два десятилетия миграционный прирост в значительной степени компенсировал более половины естественной убыли населения. Согласно расчету Федеральной службы государственной статистики о перспективной численности населения до 2030 года (высокий и средний варианты), учитывающему результаты Всероссийской переписи населения и динамику демографических процессов последних лет, численность населения страны на начало 2025 года составит 142,8 – 145,6 миллиона человек.

7. Переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития.

8. В современных условиях миграция работников высокой квалификации является важным источником накопления человеческого капитала, обеспечивающего экономический рост и благосостояние в принимающих странах. Не случайно конкуренция за привлечение таких работников имеет международный масштаб. Одна из стратегических задач – создание условий и механизмов для привлечения востребованных экономикой высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного профиля, предпринимателей и инвесторов, прежде всего на долгосрочной основе.

9. В настоящее время миграционная привлекательность Российской Федерации по сравнению с другими странами, принимающими мигрантов, невысока и распространяется преимущественно на граждан государств – участников Содружества Независимых Государств. Продолжается эмиграционный отток из страны. Мигранты новых поколений, прибывающие в Российскую Федерацию из государств – участников Содружества Независимых Государств, по сравнению с их предшественниками обладают более низким уровнем образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки.

10. Неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренних миграциях. Население Российской Федерации отличается более низкой территориальной мобильностью (в том числе на локальном уровне) в сравнении с другими странами. Причины обусловлены большими издержками на переселение, неразвитостью транспортной сети, ограниченностью рынка арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его аренды, низкими доходами большей части населения. Основным вектором межрегиональных внутренних миграций остается движение с Востока в Центр и в Московский регион, что усиливает дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации.

11. Миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов.

12. Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно в стране от 3 до 5 миллионов иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации.

13. За исключением Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, отсутствуют программы привлечения на постоянное место жительства мигрантов с востребованными в стране профессионально-квалификационными, образовательными, экономическими, демографическими, социокультурными и другими характеристиками, способных успешно адаптироваться и интегрироваться в российское общество. Сложности в получении разрешения на временное проживание и вида на жительство затрудняют процесс получения гражданства для большинства законопослушных мигрантов.

14. Система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании. Трудовые контракты с иностранными работниками вне зависимости от их вида деятельности ограничены сроком в один год. Непозволительно долго осуществляется формирование механизмов набора иностранных работников, дифференцированных в соответствии с профессионально-квалификационными запросами российских работодателей. Исключением является узкая категория высококвалифицированных специалистов. Отсутствуют специальные программы каникулярной и сезонной трудовой миграции. Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечения иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей.

15. Требуется совершенствование порядка привлечения физическими лицами иностранных работников для личных, домашних и иных подобных нужд на основании патентов для осуществления трудовой деятельности.

16. Слабо используется миграционный потенциал российской системы образования. Образовательная (учебная) миграция – источник квалифицированных и интегрированных в стране иностранных граждан. Законодательные ограничения для занятости во время обучения и после его завершения снижают привлекательность получения образования в России для иностранных студентов.

17. Важными элементами государственной миграционной политики Российской Федерации являются создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, защита их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности. Решение этих проблем затрудняется неоправданной сложностью получения статуса постоянно проживающего в Российской Федерации, а также неурегулированностью правового положения иностранных граждан. Прямым результатом отсутствия государственных программ адаптации и интеграции является изоляция мигрантов от принимающего социума и нарастание негативного отношения к мигрантам. К организации программ интеграции и адаптации необходимо привлечь все заинтересованные стороны (правительства стран происхождения мигрантов, самих мигрантов, бизнес-структуры, неправительственные организации), в полной мере задействовать потенциал средств массовой информации.

18. Необходимы содействие в жилищном обустройстве вынужденных переселенцев, совершенствование процедуры предоставления статуса беженца и временного убежища по гуманитарным обстоятельствам. В 1990-е годы в Российской Федерации получили статус беженцев и вынужденных переселенцев около 1,5 миллиона человек, но до сих пор законодательно закрепленные социальные обязательства перед ними до конца не выполнены.

19. Опыт стран, проводящих активную миграционную политику, показывает, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие и обеспечивают рост благосостояния населения. Для реализации положительного потенциала, заложенного в миграционных процессах, вся система управления ими в Российской Федерации должна быть модернизирована.

20. Ставя задачу привлечения в страну мигрантов для восполнения населения, рабочей силы и развития инновационного потенциала, следует учитывать, что миграционные ресурсы государств – участников Содружества Независимых Государств, ориентированные на Российскую Федерацию, в перспективе будут уменьшаться.

III. Цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации

21. Цели государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации;

б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации;

в) содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.

22. Принципы государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) обеспечение прав и свобод человека и гражданина;

б) недопустимость любых форм дискриминации;

в) соблюдение норм национального и международного права;

г) гармонизация интересов личности, общества и государства;

д) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, развитие институтов социального партнерства и гражданского общества;

е) защита национального рынка труда;

ж) дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков в зависимости от целей и сроков пребывания, социально-демографических и профессионально-квалификационных характеристик мигрантов;

з) учет особенностей регионального развития;

и) открытость и доступность информации о миграционных процессах и принимаемых решениях в области реализации государственной миграционной политики Российской Федерации;

к) научная обоснованность принимаемых решений.

23. Задачи государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан;

б) разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы;

в) содействие развитию внутренней миграции;

г) содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности;

д) выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;

е) содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

ж) противодействие незаконной миграции.

24. Основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) в области создания для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства:

содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и возвращению эмигрантов;

реализация Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, ее модернизация и придание ей бессрочного характера;

содействие переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов, а также иных иностранных работников, востребованных на российском рынке труда;

создание условий для миграции в Российскую Федерацию предпринимателей и инвесторов;

содействие переселению в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях воссоединения семей;

стимулирование миграции в Российскую Федерацию молодежи, имеющей особо востребованные на российском рынке труда профессии и специальности, включая обеспечение преференций в получении вида на жительство выпускникам российских образовательных учреждений профессионального образования из числа иностранных граждан, получивших профессию (специальность), востребованную на рынке труда Российской Федерации;

модернизация институтов разрешения на временное проживание и вида на жительство;

создание балльной системы отбора мигрантов для получения ими вида на жительство;

введение ускоренного (упрощенного) порядка получения гражданства Российской Федерации лицами, имеющими вид на жительство и являющимися предпринимателями, инвесторами, квалифицированными специалистами и членами их семей, а также выпускниками российских образовательных учреждений профессионального образования;

б) в области разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой:

создание эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда;

совершенствование механизма квотирования и иных инструментов регулирования привлечения иностранной рабочей силы;

создание дифференцированных программ краткосрочной и долгосрочной трудовой миграции, предусматривающих использование различных механизмов отбора, условий въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности, в том числе:

программ привлечения в страну высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям, дефицитным и востребованным на российском рынке труда;

программ организованного привлечения иностранных работников; программ сезонной

миграции работников и каникулярной трудовой миграции иностранных студентов;

развитие инфраструктуры в сфере трудовой миграции на базе сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций;

создание механизмов стимулирования иностранных работников, востребованных на российском рынке труда, к заключению длительных трудовых договоров и получению статуса постоянно проживающих в Российской Федерации;

упрощение правил въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывающих в деловых целях;

упрощение въезда и снятие ограничений для осуществления трудовой деятельности и обучения членов семей иностранных работников, заключивших долгосрочные трудовые контракты;

создание механизма привлечения иностранных работников на рабочие места, которые невозможно заместить российскими работниками;

совершенствование механизма осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на основании патентов;

упрощение порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, участвующих в инвестиционной и предпринимательской деятельности;

упрощение порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, являющихся работниками аккредитованных в установленном порядке на территории Российской Федерации представительств иностранных юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

совершенствование системы выдачи разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности;

создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом;

в) в области содействия развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации:

упрощение процедур регистрационного учета граждан Российской Федерации в целях снятия административных барьеров, препятствующих изменению места пребывания или жительства;

обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания;

информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;

развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности, в том числе распространение вахтового метода ведения работ, гибких форм занятости и гибкого графика работы;

поддержка образовательной (учебной) миграции российских граждан, в том числе в целях получения образования и повышения квалификации по профессиям, востребованным на рынке труда;

содействие местной внутренней миграции, прежде всего между региональными центрами, малыми городами и сельскими поселениями;

создание инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов на основе государственно-частного партнерства;

поддержка регионов и территорий, проводящих активные меры по привлечению внутренних мигрантов, в том числе в рамках федеральных программ;

развитие дешевых сегментов рынка арендного жилья;

развитие взаимодействия государственных центров занятости с частными агентствами по вопросам трудоустройства граждан Российской Федерации вне территории их постоянного проживания;

совершенствование федерального и региональных банков вакансий, региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях трудоустройства с целью повышения информированности граждан о возможностях и условиях трудоустройства;

создание фондов по реализации мер стимулирования переселения граждан на работу в другие регионы, в том числе регионы Дальнего Востока;

повышение инвестиционной привлекательности регионов Дальнего Востока, Сибири, приграничных и стратегически важных территорий с целью создания необходимой для переселения социальной и транспортной инфраструктуры, а также снижение транспортной оторванности от регионов Центральной России;

развитие транспортной инфраструктуры, внутренних и межрегиональных пассажирских перевозок;

субсидирование пассажирских авиаперевозок между регионами восточной и западной частей страны;

г) в области содействия образовательной (учебной) миграции в Российскую Федерацию и поддержки академической мобильности:

совершенствование условий для обучения в российских образовательных учреждениях на разных уровнях подготовки российских и иностранных студентов вне зависимости от гражданства и места проживания;

увеличение контингента студентов в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования из числа иностранных граждан, преимущественно граждан государств – участников Содружества Независимых Государств;

совершенствование условий пребывания в Российской Федерации иностранных студентов, их социально-культурной адаптации, медицинского страхования, обеспечения безопасности;

экспорт российских образовательных услуг в страны – источники массовой миграции в Российскую Федерацию;

содействие мобильности специалистов, занимающихся преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работой в образовательных учреждениях и научных организациях;

организационное, информационное и финансовое содействие образовательным учреждениям и научным организациям в реализации программ международной академической мобильности и в привлечении зарубежных ученых на основе долгосрочных трудовых контрактов;

предоставление иностранным студентам, обучающимся в Российской Федерации, права заниматься трудовой деятельностью в период обучения на тех же основаниях, что и российским студентам;

предоставление возможности иностранным гражданам работать по полученной специальности в Российской Федерации непосредственно после завершения обучения в российских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования;

создание центров довузовской подготовки, изучения русского языка в образовательных учреждениях начального профессионального образования в странах с наиболее интенсивными миграционными потоками;

упрощение административных процедур, связанных с въездом и пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, в том числе для участия в конференциях и семинарах;

введение упрощенного порядка получения иностранными гражданами, въехавшими на территорию Российской Федерации с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, и членами их семей статуса постоянно проживающих в Российской Федерации;

упрощение въезда членов семей иностранных граждан, прибывших с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, и снятие ограничений для осуществления ими трудовой деятельности и обучения;

разработка системы грантов для граждан Российской Федерации, получивших профессиональное образование за рубежом, с целью содействия их возвращению;

содействие соотечественникам, в том числе их детям, проживающим за рубежом, в получении образования на территории Российской Федерации;

разработка минимально необходимого перечня услуг по медицинскому страхованию для иностранных граждан, обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации;

д) в области выполнения гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов:

создание благоприятных условий для социально-экономической и социокультурной интеграции вынужденных мигрантов, реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина;

выполнение государственных обязательств по жилищному обустройству лиц, имеющих статус вынужденных переселенцев;

совершенствование системы предоставления убежища;

создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией по работе с вынужденными мигрантами;

оказание содействия добровольному возвращению беженцев, лиц, получивших убежище, и претендентов на получение соответствующего статуса в государства их прежнего проживания, а также переселению в третьи страны;

предоставление вынужденным мигрантам полной и объективной информации о ситуации в странах и регионах их прежнего проживания, о безопасности при добровольном возвращении в места прежнего проживания;

поддержание инфраструктуры объектов для размещения вынужденных мигрантов;

разработка программ социальной поддержки вынужденных мигрантов;

е) в области содействия адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом:

содействие развитию в обществе культуры межнациональных и межрелигиозных отношений, формирование у мигрантов и принимающего сообщества навыков межкультурного общения, противодействия ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости;

создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, включая их обучение русскому языку, правовое просвещение, информирование о культурных традициях и нормах поведения путем формирования соответствующей инфраструктуры в странах их происхождения и в регионах Российской Федерации, испытывающих наибольший приток мигрантов, а также активно используя потенциал средств массовой информации и возможности культурно-адаптационных центров в странах происхождения мигрантов;

обеспечение доступа иностранных граждан и членов их семей к социальным, медицинским и образовательным услугам в зависимости от их правового статуса;

содействие распространению русского языка и русской культуры за рубежом;

противодействие социальной исключенности мигрантов, пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов;

разработка, внедрение и реализация программ адаптации и интеграции мигрантов и членов их семей в Российской Федерации на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и бизнес-структур;

создание инфраструктуры, обеспечивающей содействие адаптации и интеграции, включая центры информационной и правовой поддержки мигрантов, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации, а также создание специализированного канала и циклов телепередач, ориентированных на социокультурную и языковую адаптацию мигрантов;

создание программ по формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями, содействующими адаптации и интеграции мигрантов;

ж) в области противодействия незаконной миграции:

совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции;

совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;

создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий;

совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;

противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность;

создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;

совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции;

разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий;

усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации.

IV. Международное сотрудничество

25. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере миграции осуществляется по следующим основным направлениям:

а) расширение взаимодействия с международными организациями в сфере миграции и использование их потенциала;

б) создание условий для свободного перемещения и трудоустройства граждан в соответствии с международными соглашениями;

в) гармонизация и унификация миграционного законодательства Российской Федерации и применение информационных технологий в сфере миграции в рамках международных организаций;

г) формирование правовой базы сотрудничества с иностранными государствами с целью обмена информацией по вопросам миграции, представляющим взаимный интерес;

д) выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций;

е) развитие многостороннего и двустороннего взаимодействия в сфере миграции в рамках международных организаций;

ж) заключение международных соглашений в сфере миграции, способствующих притоку иностранных инвестиций в Российскую Федерацию;

з) заключение международных соглашений с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;

и) заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмиссии);

к) заключение международных соглашений об организованном привлечении иностранных работников;

л) заключение международных соглашений о взаимном признании медицинских документов.

V. Информационно-аналитическое обеспечение реализации государственной миграционной политики Российской Федерации

26. Информационно-аналитическое обеспечение реализации государственной миграционной политики Российской Федерации предусматривает:

а) совершенствование предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере миграции, в том числе с использованием информационных технологий (инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме);

б) совершенствование способов получения, формирования, хранения и использования дактилоскопической информации об иностранных гражданах с последующим использованием полученной информации компетентными органами, в том числе в правоохранительных целях;

в) расширение использования информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, в том числе:

развитие системы статистического наблюдения на основе административных систем учета населения и системы выборочных исследований по вопросам внутренней и международной миграции;

совершенствование механизмов сбора, хранения, обработки и распространения информации в сфере миграции;

информационное обеспечение различных миграционных программ и мониторинг их эффективности;

г) проведение научно-исследовательских разработок для анализа и прогноза миграционной ситуации, мониторинга и оценки эффективности различных миграционных программ;

д) научное сопровождение изменений в инструментах и механизмах государственной миграционной политики Российской Федерации.

VI. Основные механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации

27. Настоящей Концепцией предусматриваются следующие основные механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) дальнейшее совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере миграции с учетом норм международного права;

б) развитие международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции, гармонизация миграционного законодательства Российской Федерации и унификация статистического учета в этой сфере в рамках межгосударственных объединений;

в) включение задач и мероприятий по реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в государственные, федеральные и региональные программы;

г) учет задач государственной миграционной политики Российской Федерации при формировании федерального и региональных бюджетов, концентрация финансовых и материальных ресурсов на реализации приоритетных направлений и задач государственной миграционной политики Российской Федерации;

д) формирование приоритетных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации для различных типов регионов с учетом складывающейся миграционной ситуации;

е) совершенствование системы взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества в сфере миграции;

ж) постоянный мониторинг и анализ происходящих на территории Российской Федерации миграционных процессов и их влияния на социально-экономические, демографические и иные аспекты развития страны, а также последующая корректировка конкретных мер государственной миграционной политики Российской Федерации;

з) развитие научных исследований в сфере миграции.

VII. Этапы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации

28. Первый этап (2012 – 2015 годы):

а) разработка и принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации;

б) разработка и апробация программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации;

в) создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом;

г) создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства;

д) создание инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации;

е) проведение выборочных исследований, включающих вопросы внутренней и международной миграции.

29. Второй этап (2016 – 2020 годы):

а) принятие программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации;

б) реализация и мониторинг принятых программ в рамках осуществления основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации;

в) обобщение и анализ правоприменительной практики принятых нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации;

г) расширение использования информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения государственной миграционной политики Российской Федерации, в том числе уточнение программы статистических и аналитических работ в области внутренней и международной миграции.

30. По итогам реализации второго этапа предполагается к 2021 году приостановить миграционный отток населения из районов Сибири и Дальнего Востока.

31. Третий этап (2021 – 2025 годы):

а) оценка эффективности принятых программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации;

б) уточнение основных стратегических ориентиров, приоритетов и основных направлений реализации государственной миграционной политики Российской Федерации и корректировка соответствующих программ.

32. По итогам реализации третьего этапа предполагается к 2026 году обеспечить миграционный приток населения в районы Сибири и Дальнего Востока.

Основными направлениями государственной миграционной политики Российской Федерации являются: предупреждение, предотвращение и минимизация негативных последствий стимулированных миграционных потоков. Важнейшим направлением предупреждения вынужденных миграций из-за пределов России и незаконной иммиграции является учет правового и социально-экономического положения соотечественников в установлении Россией двусторонних отношений с государствами нового зарубежья. "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики". Указ Президента Российской Федерации от 23.02.2002 №232 (с изменениями от 19.07.2004 N 928).

Органы государственной власти Российской Федерации будут содействовать скорейшему заключению и практической реализации межгосударственных соглашений, регулирующих процессы переселения граждан, гарантирующих их права и обязанности органов государственной власти по содействию добровольному переселению.

Нарушение прав и свобод человека и гражданина является важнейшей причиной возникновения потоков перемещенных лиц на территории России. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ будут пресекать попытки таких нарушений, действуя в рамках законодательства России и субъектов.

В Российской Федерации есть регионы, нуждающиеся в определенных мерах государственной помощи для поддержания основ жизнедеятельности проживающего в них населения. Это относится к большинству регионов Крайнего Севера, прежде всего к тем населенным пунктам, в которых в результате действий государственных и негосударственных структур произошла невосполнимая ликвидация рабочих мест и сокращение учреждений социальной сферы.

Органы государственной власти Российской Федерации должны принимать все необходимые меры по совершенствованию законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, использовании иностранной рабочей силы. Особое внимание будет уделено разработке механизмов депортации лиц, незаконно находящихся на территории России. "Вопросы Федеральной миграционной службы". Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года N 928 (с изменениями на 2 сентября 2008 года).

Реализация мер по сокращению и предупреждению незаконной внешней миграции требует активизации работы по определению правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище в России, и развития системы иммиграционного контроля.

Федеральным органам власти и органам власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять меры по контролю за целесообразностью привлечения и использования иностранной рабочей силы, направленные на защиту отечественного рынка труда, обеспечение приоритетного права российских граждан на занятие трудовых вакансий, квотирование привлечения и использования иностранной рабочей силы, на соблюдение работодателями целевого использования иностранных работников, условий трудовых контрактов и норм трудового законодательства и международных норм в отношении трудящихся-мигрантов, борьбу с нелегальной трудовой миграцией и, как следствие, с использованием демпинговой рабочей силы из-за границы, легализацию ее въезда и контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении работы, принятие мер по депортации иностранцев, принятых на работу с нарушением действующего законодательства. "Вопросы Федеральной миграционной службы". Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года N 928 (с изменениями на 2 сентября 2008 года).

Органы государственной власти Российской Федерации должны способствовать развитию взаимовыгодного миграционного обмена, в том числе и в области трудовой миграции, с приграничными государствами на основе действующего трудового законодательства Российской Федерации.

Субъекты РФ вправе регулировать социально-экономические миграции, исходя из складывающейся социально-экономической, экологической обстановки и иных обстоятельств в рамках федерального законодательства и законодательства субъектов.

Органы государственной власти Российской Федерации стремятся к расширению возможностей субъектов РФ по самостоятельному регулированию миграционных процессов на их территории в пределах их компетенции, в том числе путем заключения соответствующих договоров и соглашений.